Cosa si cela dietro il tentativo di Fatmir Xhafaj di controllare la Corte dei Conti albanese?

La maggioranza ha intensificato le sue manovre per impadronirsi dell'ultima istituzione indipendente rimasta: la Corte dei Conti dello Stato. In una seduta di qualche giorno fa, il presidente della Commissione per le Iniziative Civiche, la Cooperazione e la Vigilanza Istituzionale, Fatmir Xhafaj, ha impartito lezioni al capo della Corte dei Conti su come comportarsi, affermando che non dovrebbe puntare a cogliere le istituzioni in flagrante violazione delle norme. Ha anche lanciato delle "minacce" annunciando che il Parlamento stesso effettuerà un controllo sulla Corte dei Conti. L'avvocato Romeo Kara ha dimostrato, da un punto di vista legale, quanto sia legittima una simile azione.

Il Parlamento può controllare la Corte dei Conti dello Stato tramite revisori esterni?

Un simile approccio è costituzionale?

Il principio di separazione dei poteri e la loro indipendenza, così come sanciti dalla Costituzione, vengono compromessi?

Il principio di controllo ed equilibrio è stato violato?

Le campane stanno suonando.

Di seguito fornisco una breve analisi giuridica della questione sopra esposta.

La Corte dei Conti (SAO) è un'istituzione indipendente incaricata di verificare l'utilizzo dei fondi pubblici. La sua indipendenza è considerata essenziale per la trasparenza e il controllo democratico.

Il rapporto tra la Corte dei Conti dello Stato (SSA) e il Parlamento albanese è di responsabilità istituzionale, non di subordinazione.

Ciò risulta chiaramente sia dalla Costituzione che dalla Legge n. 154/2014 "Sull'organizzazione e il funzionamento della Corte dei Conti dello Stato". 

In sintesi:

1. L'Istituto Superiore di Controllo (SAI) è il massimo organo di controllo economico e finanziario. Esso è soggetto unicamente alla Costituzione e alle leggi. (Articolo 162 della Costituzione albanese)

2. Questa disposizione della Costituzione è il chiaro motto dell'indipendenza di questa istituzione, un'indipendenza che non può e non deve essere violata da nessun'altra istituzione o potere nella Repubblica d'Albania. L'Autorità Superiore di Controllo è un'istituzione costituzionale pienamente indipendente.

La Costituzione definisce l'SAI come la più alta istituzione di controllo economico e finanziario.

Nell'esercizio dei suoi poteri, l'SAI è soggetta solo alla Costituzione e alla legge, non all'Assemblea, al Governo o a qualsiasi altro organo.

L'Assemblea non impartisce direttive sulle attività dell'Istituto Superiore di Controllo (SAI).

Il Parlamento non può impartire ordini all'SAI su quali verifiche contabili condurre o quali conclusioni trarre.

L'indipendenza funzionale è uno dei principi fondamentali dell'istituzione. 

3. L'SAI riferisce all'Assemblea.

         Secondo l'articolo 164 della Costituzione:

    -presenta la relazione sull'attuazione del bilancio statale;

    - esprime il proprio parere sulla relazione del Consiglio dei Ministri in merito alle spese dell'esercizio finanziario;

    - presenta la relazione annuale sulle proprie attività;

    - sends information to the Assembly on the results of audits whenever the Assembly requests it. 

4. The Assembly exercises political and institutional oversight, but in no way administrative control.

Kjo do të thotë se, Kuvendi:

    - shqyrton raportet e KLSH-së;

    - zhvillon seanca dëgjimore;

    - miraton rezoluta dhe rekomandime;

    - ndjek zbatimin e rekomandimeve të auditimit.

Kuvendi nuk mund të ndryshojë raportet e auditimit, të imponojë përfundime ose të ndërhyjë në metodologjinë e auditimit. 

5. Ekziston edhe një lidhje organike me Kuvendin.

          Sipas nenit 162 të Kushtetutës:

Kryetari i KLSH-së zgjidhet dhe shkarkohet nga Kuvendi, me propozim të Presidentit të Republikës.

Kjo kompetencë nuk e kthen KLSH-në në institucion të varur nga Kuvendi; është një mekanizëm kushtetues për emërimin e drejtuesit të një institucioni të pavarur. 

6. Çfarë parashikon Ligji nr. 154/2014?

          Ligji e zhvillon më tej këtë raport duke  përcaktuar se:

- KLSH është organ i depolitizuar dhe i pavarur.

- Raportimi në Kuvend është një detyrim kushtetues për llogaridhënie.

- Kuvendi shqyrton raportet dhe rekomandimet e KLSH-së përmes komisioneve parlamentare dhe seancave plenare.

- KLSH ruan autonominë e plotë në planifikimin dhe realizimin e auditimeve. 

Përfundimisht,

Raporti ndërmjet KLSH-së dhe Kuvendit mund të përkufizohet kështu:

- Nuk është raport vartësie.

- Nuk është raport hierarkik.

- Është raport kushtetues llogaridhënieje dhe kontrolli parlamentar.

Pra, KLSH është institucionalisht dhe funksionalisht i pavarur, ndërsa Kuvendi është organi para të cilit KLSH jep llogari përmes raportimit, pa cenuar pavarësinë e tij në ushtrimin e mandatit kushtetues.

Ky është modeli i zakonshëm i marrëdhënieve midis institucioneve supreme të auditimit dhe parlamenteve në demokracitë parlamentare. 

7. Nga analiza e Kushtetutës dhe Ligjit nr. 154/2014, duhen dalluar dy koncepte: Kontroll parlamentar në kuptimin e llogaridhënies – PO. Kuvendi ushtron kontroll parlamentar mbi KLSH nëpërmjet:

- shqyrtimit të raportit vjetor të KLSH-së;

- shqyrtimit të raporteve të auditimit që i paraqiten Kuvendit;

- zhvillimit të seancave dëgjimore me Kryetarin e KLSH-së;

- miratimit të rezolutave ose rekomandimeve;

- monitorimit të zbatimit të rekomandimeve të KLSH-së nga institucionet e audituara.

Ky është një kontroll politik dhe institucional, që buron nga funksioni mbikëqyrës i Kuvendit.

8. Kontroll mbi veprimtarinë audituese të KLSH – JO

Kuvendi nuk mund:

- të urdhërojë KLSH-në të kryejë ose të mos kryejë një auditim;

- të ndërhyjë në programin vjetor të auditimeve;

- të ndryshojë gjetjet ose konkluzionet e auditimit;

- të imponojë metodologjinë e auditimit;

- të rishikojë profesionalisht vendimet e auditorëve.

Kjo do të cenonte pavarësinë kushtetuese të KLSH-së, e garantuar nga nenet 162–164 të Kushtetutës dhe nga Ligji nr. 154/2014.

9. A mund të hetojë Kuvendi vetë KLSH-në?

Po, por vetëm në rrethana dhe kufij të caktuar.

Nëse ka pretendime për:

- shkelje të ligjit,

- keqadministrim,

- përdorim të fondeve publike,

- përgjegjësi administrative ose disiplinore,

Kuvendi mund të përdorë instrumentet e tij kushtetues të mbikëqyrjes (komisione parlamentare, seanca dëgjimore, shqyrtim raportesh etj.).

Megjithatë, edhe në këto raste, ai nuk mund të ushtrojë kontroll mbi përmbajtjen profesionale të auditimeve, pasi kjo do të binte ndesh me pavarësinë funksionale të KLSH-së.

10. Në terminologjine juridike është më e saktë të thuhet:

- Kuvendi ushtron mbikëqyrje parlamentare (parliamentary oversight) mbi KLSH si institucion kushtetues që i jep llogari Kuvendit.

- Kuvendi nuk ushtron kontroll hierarkik, administrativ apo profesional mbi funksionin auditues të KLSH-së.

Pra, nëse pyetja është “A mund ta kontrollojë Kuvendi KLSH-në?”, përgjigjja është:

- Po, për sa i përket llogaridhënies institucionale dhe administrimit të institucionit.

- Jo, për sa i përket ushtrimit të mandatit kushtetues të auditimit, i cili është i pavarur dhe nuk i nënshtrohet drejtimit apo kontrollit të Kuvendit.

11. Kjo është një çështje që kërkon dallimin midis auditimit të pasqyrave financiare dhe administrimit të KLSH-së nga njëra anë, dhe kontrollit të mandatit kushtetues të KLSH-së nga ana tjetër. Përgjigjja e shkurtër është: po, por vetëm nëse ekziston një bazë ligjore e shprehur.

12. Çfarë parashikon Kushtetuta?

          Nenet 162–164 të Kushtetutës: e garantojnë pavarësinë e KLSH-së; përcaktojnë se: KLSH raporton para       Kuvendit, por nuk parashikojnë që Kuvendi të auditojë KLSH-në ose të emërojë auditues të jashtëm për këtë qëllim. Pra, Kushtetuta as nuk e autorizon shprehimisht një auditim të jashtëm.

13. Çfarë parashikon Ligji nr. 154/2014?

Ligji:

- garanton pavarësinë organizative dhe funksionale të KLSH-së;

- rregullon raportimin ndaj Kuvendit;

- nuk përmban një dispozitë që i jep Kuvendit kompetencë të emërojë auditues të huaj ose privatë për të kontrolluar KLSH-në.

Në të drejtën publike zbatohet parimi i ligjshmërisë: organet publike mund të ushtrojnë vetëm ato kompetenca që u janë dhënë me Kushtetutë ose ligj, prandaj, në mungesë të një dispozite ligjore, Kuvendi nuk mund të krijojë vetë një kompetencë të tillë.

14. Nga interpretimi i Kushtetutës dhe Ligjit nr. 154/2014 rezulton se:

Kuvendi nuk ka një kompetencë të përgjithshme për të emëruar auditues të huaj të pavarur që të ushtrojnë kontroll mbi KLSH-në, sepse një kompetencë e tillë nuk është e parashikuar në Kushtetutë ose në ligj.

Nëse ligji do ta parashikonte shprehimisht një mekanizëm të tillë (p.sh. auditim financiar i jashtëm ose peer revieë), ai do të ishte i lejueshëm, me kusht që të mos cenonte pavarësinë funksionale të KLSH-së dhe të mos shtrihej mbi përmbajtjen e auditimeve të saj.

Prandaj, sipas kuadrit ligjor aktual shqiptar, përgjigjja më e saktë është se Kuvendi nuk mund të angazhojë auditues të huaj të pavarur për të “kontrolluar” KLSH-në, përveçse nëse një kompetencë e tillë parashikohet shprehimisht nga ligji.

Kjo përputhet me parimin kushtetues të ligjshmërisë dhe me garancitë e pavarësisë së institucionit.

15. Më poshtë janë dispozitat kryesore mbi të cilat mbështetet analiza.

Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë, Neni 162

Ky është neni themelor për statusin e KLSH-së.

“1. Kontrolli i Lartë i Shtetit është institucioni më i lartë i kontrollit ekonomik e financiar. Ai u nënshtrohet vetëm Kushtetutës dhe ligjeve.”

“2. Kryetari i Kontrollit të Lartë të Shtetit zgjidhet dhe shkarkohet nga Kuvendi me propozim të Presidentit të Republikës…” 

Rëndësia juridike: Shprehja “i nënshtrohet vetëm Kushtetutës dhe ligjeve” përjashton vartësinë ndaj Kuvendit, Qeverisë ose çdo organi tjetër.

Neni 163

Ky nen përcakton objektin e auditimit të KLSH-së:

“Kontrolli i Lartë i Shtetit kontrollon:

a) veprimtarinë ekonomike të institucioneve shtetërore;

b) përdorimin dhe mbrojtjen e fondeve shtetërore;

c) veprimtarinë ekonomike të personave juridikë ku shteti ka shumicën e kapitalit ose garanton detyrimet e tyre.” 

Në këtë listë nuk përfshihet vetë KLSH-ja si subjekt auditimi nga Kuvendi.

Neni 164

Ky nen rregullon marrëdhënien me Kuvendin.

KLSH i paraqet Kuvendit:

raportin për zbatimin e buxhetit të shtetit;

mendimin për raportin e Këshillit të Ministrave mbi shpenzimet e vitit financiar;

informacion për rezultatet e auditimeve, kur kërkohet nga Kuvendi;

raportin vjetor të veprimtarisë. 

Ky është themeli kushtetues i llogaridhënies së KLSH-së ndaj Kuvendit.

16. Ligji nr. 154/2014 “Për organizimin dhe funksionimin e Kontrollit të Lartë të Shtetit”

Dispozitat më të rëndësishme janë:

Neni 3 – Statusi i KLSH-së

Ky nen parashikon se:

“Kontrolli i Lartë i Shtetit është institucioni më i lartë i auditimit të jashtëm në Republikën e Shqipërisë…”

dhe se

“…i ushtron kompetencat e tij duke iu nënshtruar Kushtetutës dhe ligjeve në fuqi.”

Gjithashtu:

“Kontrolli i Lartë i Shtetit është organ i depolitizuar dhe departizuar.” 

Ky nen është zhvillimi ligjor i nenit 162 të Kushtetutës.

Parimet themelore të ligjit

Ligji parashikon gjithashtu parimet e:

- pavarësisë;

- objektivitetit;

- profesionalizmit;

- paanshmërisë;

- autonomisë në planifikimin dhe kryerjen e auditimeve. 

A ekziston një nen që autorizon Kuvendin të emërojë auditues të jashtëm për të kontrolluar KLSH-në?

Jo.

Pas analizës së Kushtetutës dhe Ligjit nr. 154/2014:

nuk ekziston asnjë nen që i jep Kuvendit kompetencën të emërojë auditues të huaj ose auditues privatë për të audituar KLSH-në;

nuk ekziston asnjë dispozitë që parashikon auditimin e detyrueshëm të KLSH-së nga një palë e tretë me urdhër të Kuvendit. 

Ky është edhe argumenti kryesor juridik: në të drejtën publike zbatohet parimi i ligjshmërisë, sipas të cilit organet shtetërore mund të ushtrojnë vetëm kompetencat që u janë dhënë shprehimisht nga Kushtetuta ose ligji. Në mungesë të një dispozite të tillë, Kuvendi nuk mund ta krijojë vetë këtë kompetencë.

17. Përfundim

Gli articoli 162-164 della Costituzione e la Legge n. 154/2014 non implicano alcuna competenza dell'Assemblea a nominare revisori esterni indipendenti al fine di esercitare un controllo sull'Istituto Superiore di Controllo (ISC). Il rapporto costituzionale tra l'Assemblea e l'ISC è di responsabilità istituzionale e non di subordinazione o di controllo di audit.

Qualsiasi competenza di questo tipo dovrebbe essere espressamente prevista dalla legge e conforme alle garanzie costituzionali di indipendenza dell'Istituto Superiore di Controllo (SAI).

xhafaj klsh