FLASH
Shkruar nga Pamfleti
Por, Gjykata analizoi regjimin kushtetues të imunitetit të ministrit, duke theksuar se sipas nenit 103, pika 3, të Kushtetutës, anëtarët e Këshillit të Ministrave gëzojnë imunitetin e deputetit...
Gjykata Kushtetuese ka zbardhur vendimin lidhur me kërkesën e Kryeministrit për zgjidhjen e një mosmarrëveshjeje kompetencash me Gjykatën e Posaçme të Shkallës së Parë (GJKKO), pas pezullimit nga detyra të zëvendëskryeministres dhe ministres së Infrastrukturës dhe Energjisë, Belinda Balluku.
Kushtetuesja rrëzoi kërkesën, duke lënë në fuqi masën e pezullimit dhe bllokimin e pasaportës së saj, të vendosur më herët nga GJKKO. Vendimi u mor në seancë plenare publike më 22 dhjetor 2025 nga trupa e përbërë prej nëntë anëtarësh, nën drejtimin e kryetares Fiona Papajorgji.
Kërkuesi, Kryeministri i Republikës, pretendoi se vendimi i GJKKO për pezullimin e ministres cenon kompetencat kushtetuese të pushtetit ekzekutiv dhe ndërhyn në diskrecionin e tij për përbërjen e Këshillit të Ministrave. Sipas kërkesës, pezullimi i një anëtari të qeverisë përbën një “shkarkim de facto” dhe prek marrëdhënien e besimit ndërmjet Kuvendit dhe qeverisë.
Kuvendi, si subjekt i interesuar, mbështeti këtë qëndrim, duke argumentuar se ndërhyrja gjyqësore në përbërjen e kabinetit cenon kompetencat e tij kushtetuese për dhënien e votëbesimit dhe kontrollin politik mbi qeverinë.
Por, Gjykata analizoi regjimin kushtetues të imunitetit të ministrit, duke theksuar se sipas nenit 103, pika 3, të Kushtetutës, anëtarët e Këshillit të Ministrave gëzojnë imunitetin e deputetit. Referuar nenit 73 të Kushtetutës, ky imunitet përfshin mbrojtje nga arrestimi, heqja e lirisë dhe kontrolli personal apo i banesës pa autorizimin e Kuvendit.
Megjithatë, Gjykata vlerësoi se masa e pezullimit nga detyra, e parashikuar në nenin 242 të Kodit të Procedurës Penale, nuk përfshihet në listën e masave për të cilat kërkohet autorizim paraprak i Kuvendit. Sipas arsyetimit të shumicës, normat për imunitetin kanë karakter përjashtimor dhe duhet të interpretohen ngushtë.
Në vendim theksohet se pezullimi nga detyra është masë procedurale që synon garantimin e integritetit të procesit penal dhe nuk përbën shkarkim nga detyra. Sipas këtij interpretimi, masa prek individin dhe jo institucionin, pasi kompetencat e ministrisë mund të ushtrohen përmes mekanizmave kushtetues të zëvendësimit.
Në diskutimet përfundimtare, gjyqtarët u ndanë në dy qëndrime:
Qëndrimi i parë argumentonte se pezullimi i një ministri, për shkak të efekteve të tij në funksionimin e pushtetit ekzekutiv, duhet të kushtëzohet me autorizimin paraprak të Kuvendit, në funksion të ruajtjes së balancës ndërmjet pushteteve.
Qëndrimi i dytë, që përfundimisht mbeti vendimtar për shkak të mungesës së shumicës së nevojshme, theksonte se Kushtetuta nuk parashikon autorizim për masën e pezullimit dhe se çdo zgjerim i imunitetit përtej rasteve të listuara shprehimisht do të përbënte krijim norme të re kushtetuese.
Për shkak se nuk u arrit shumica prej pesë votash për pranimin e kërkesës, ajo u konsiderua e rrëzuar, sipas parashikimeve të ligjit organik të Gjykatës Kushtetuese.
Gjyqtarët Marsida Xhaferllari dhe Asim Vokshi, në një mendim paralel, argumentojnë se kërkesa ishte e papranueshme që në fazën paraprake, pasi nuk ekzistonte një konflikt real kompetencash ndërmjet pushtetit ekzekutiv dhe atij gjyqësor.
Sipas tyre, masa e pezullimit është pjesë e kompetencave të pushtetit gjyqësor dhe nuk cenon kompetencat kushtetuese të Kryeministrit apo të Këshillit të Ministrave, duke qenë se situata mund të zgjidhet përmes mekanizmave politikë dhe kushtetues të zëvendësimit.
Vendimi rikujton se regjimi i imuniteteve në Shqipëri është ngushtuar përmes reformave kushtetuese të viteve 2012 dhe 2016, me synim forcimin e parimit të barazisë përpara ligjit dhe përgjegjshmërisë së funksionarëve publikë.
Gjykata thekson se imuniteti i ministrit nuk përbën privilegj personal, por garanci funksionale të kufizuar dhe nuk mund të interpretohet si mburojë absolute ndaj ndjekjes penale.
Vendimi nuk shqyrton themelin e çështjes penale ndaj Ballukut, por vetëm aspektin kushtetues të konfliktit të pretenduar të kompetencave. Me rrëzimin e kërkesës, masa e pezullimit e vendosur nga GJKKO vijon të mbetet në fuqi.
Pjesë nga vendimi i Kushtetueses
Gjykata vëren se, ndonëse Kushtetuta nuk parashikon shprehimisht një kompetencë të Kryeministrit ose të ndonjë organi tjetër për pezullimin nga detyra të një ministri, masa ndaluese e kërkuar nga Prokuroria e Posaçme dhe e vendosur nga GJKKO-ja e Shkallës së Parë, në kuadër të një procedimi penal, për nga natyra dhe efektet e saj konkrete, duket se ka sjellë efekte institucionale, si në ushtrimin e funksioneve kushtetuese të ministrit, ashtu edhe në funksionimin e Këshillit të Ministrave. Për këtë arsye, çështja e paraqitur para Gjykatës nuk lidhet thjesht me pasojat individuale të një mase procedurale penale, por paraqet, të paktën në dukje në këtë fazë të shqyrtimit, një çështje me rëndësi kushtetuese lidhur me kufijtë ndërmjet ushtrimit të funksionit gjyqësor dhe sferës së kompetencave të pushtetit ekzekutiv.
Gjykata thekson se fakti që akti, nga i cili pretendohet se ka lindur mosmarrëveshja, është një vendim gjyqësor, i nxjerrë nga një organ i pushtetit gjyqësor në ushtrim të funksioneve të tij kushtetuese e ligjore, nuk përjashton, në vetvete, juridiksionin kushtetues për shqyrtimin e një konflikti kompetencash. Në raste të tilla, kontrolli kushtetues nuk ka për objekt verifikimin e korrektësisë së zbatimit të ligjit të zakonshëm në çështjen konkrete, as rivlerësimin e arsyetimit gjyqësor në aspektin e meritës, por vlerësimin nëse, përmes ushtrimit të juridiksionit dhe efekteve të aktit përkatës, është prekur sfera e kompetencave kushtetuese të një pushteti tjetër.
Në këtë kuptim, si ankimueshmëria e vendimit gjyqësor në rrugë të zakonshme, ashtu edhe mundësia e mënjanimit të mëvonshëm të pasojave të tij përmes ndërhyrjes së një gjykate më të lartë, nuk janë të mjaftueshme për të përjashtuar juridiksionin kushtetues me evokimin e parimit të subsidiaritetit, për sa kohë që mosmarrëveshja e pretenduar paraqet, të paktën në dukje, elemente të një ndërhyrjeje të mundshme në raportet kushtetuese ndërmjet pushteteve për shkak të efekteve të menjëhershme të atij vendimi. Për rrjedhojë, Gjykata çmon se çështja e ngritur para saj nuk ka për objekt kontrollin e kushtetutshmërisë së vendimit gjyqësor si akt individual, as shqyrtimin e themelit të masës penale ndaj personit të proceduar, por verifikimin nëse, në rrethanat e rastit konkret, përmes efekteve të menjëhershme të atij akti, paraqitet një situatë e mundshme ndërhyrjeje në sferën e kompetencave kushtetuese të pushtetit ekzekutiv. Në këto kushte, dhe pa paragjykuar themelin e kërkesës, Gjykata vlerëson se paraqitet, të paktën në dukje, një mosmarrëveshje konkrete kompetencash kushtetuese ndërmjet pushtetit ekzekutiv dhe atij gjyqësor, e cila hyn në juridiksionin e saj sipas nenit 131, pika 1, shkronja “ç”, të Kushtetutës. Ndërkohë, vlerësimi përfundimtar mbi ekzistencën ose jo të cenimit të pretenduar të kompetencës kushtetuese, si edhe përcaktimi i pasojave kushtetuese që mund të rrjedhin prej tij, i përkasin shqyrtimit në themel të çështjes.
Gjykata vëren se imuniteti i ministrit rregullohet nga neni 103, pika 3 i Kushtetutës, i cili parashikon se anëtarët e Këshillit të Ministrave gëzojnë imunitetin e deputetit. Përderisa kjo dispozitë kushtetuese e trajton imunitetin e ministrit si të njëjtë me atë të deputetit, analiza e regjimit të këtij imuniteti kërkon domosdoshmërisht referimin në nenin 73 të Kushtetutës ku përcaktohet natyra dhe shtrirja e imunitetit parlamentar. Gjykata vëren se, sipas përmbajtjes aktuale të nenit 73, pika 1, të Kushtetutës, deputeti nuk mban përgjegjësi për mendimet e shprehura në Kuvend dhe votat e dhëna prej tij në ushtrim të funksionit. Kjo dispozitë nuk zbatohet në rastin e shpifjes. Ndërkohë, sipas pikës 2 të po të njëjtit nen, deputeti nuk mund të arrestohet ose t’i hiqet liria në çfarëdolloj forme ose ndaj tij të ushtrohet kontroll personal, ose i banesës, pa autorizimin e Kuvendit. Rastet kur deputeti kapet në kryerje e sipër ose menjëherë pas kryerjes së një krimi të rëndë, parashikohen në pikën 3 të nenit 73 të Kushtetutës, sipas të cilit deputeti mund të ndalohet ose të arrestohet pa autorizim, ndërsa Prokurori i Përgjithshëm ose drejtuesi i Prokurorisë së Posaçme njofton menjëherë Kuvendin, i cili, kur konstaton se nuk ka vend për procedim, vendos për heqjen e masës.
Në kontekst të këtyre parashikimeve kushtetuese, Gjykata vlerëson se rregullat e parashikuara në nenin 73 të Kushtetutës janë të zbatueshme edhe për ministrin dhe përbëjnë regjimin kushtetues të imunitetit të tij Në këndvështrimin historik, Gjykata evidenton se ligji nr. 7491, datë 29.04.1991 “Për Dispozitat Kryesore Kushtetuese” në nenin 22 të tij kishte parashikuar se deputeti i Kuvendit gëzon imunitet, ai nuk mund të pengohet në ushtrimin e detyrave të tij, si dhe në sigurimin e të dhënave që nuk përbëjnë sekret shtetëror. Deputeti nuk mund të kontrollohet, të ndalohet, të arrestohet ose të ndiqet penalisht pa pëlqimin e Kuvendit. Deputeti mund të ndalohet pa pëlqimin e Kuvendit, vetëm në rastet kur kryen një krim të dukshëm e të rëndë. Deputeti nuk ka përgjegjësi ligjore për veprimet që kryen e qëndrimet që mban gjatë ushtrimit të detyrës së tij si deputet ose për votën e dhënë. Ndërsa për sa u përket anëtarëve të Këshillit të Ministrave imuniteti rregullohej në mënyrë të ndryshme, pasi ky ligj parashikonte se ata përgjigjen për veprimtarinë e ministrive përkatëse (neni 39), si dhe përgjigjen penalisht për shkeljen e këtij ligji, si dhe të ligjeve të tjera në lidhje me ushtrimin e funksioneve të tyre. Ndjekja penale e tyre bëhej me miratimin e Kuvendit (neni 41).
Me miratimin e Kushtetutës së vitit 1998, neni 73 i Kushtetutës në përmbajtjen e tij fillestare parashikonte: “Deputeti nuk mund të ndiqet penalisht pa autorizimin e Kuvendit. Autorizimi kërkohet edhe në rastin kur ai do të arrestohet.”. Ndërkohë, Gjykata vëren se për sa i përket çështjes së imunitetit të ministrit ai u njësua me atë të deputetit, ku në nenin 103, pika 3, të Kushtetutës u përcaktua shprehimisht rregullimi kushtetues i imunitetit të ministrit. Edhe kushtetutëbërësi në debatet për përgjegjësinë penale të ministrave ka vlerësuar se deputetit dhe ministrit duhet t’u sigurohet i njëjti imunitet (shih Debati Kushtetues 1, faqja 420 dhe Debati Kushtetues 2, faqja 161). Kjo dispozitë, që nga hyrja në fuqi e Kushtetutës e deri më sot, nuk ka pësuar ndryshime, duke reflektuar qëndrueshmërinë e vullnetit kushtetues për të ruajtur të pandryshuar këtë regjim të veçantë juridik të ministrit.
Në këtë pikë, Gjykata sjell në vëmendje se është vënë në lëvizje edhe më parë në lidhje me interpretimin e nenit 103, pika 3, të Kushtetutës, duke u shprehur se kjo dispozitë u jep anëtarëve të Këshillit të Ministrave, në sajë të funksionit të tyre të rëndësishëm shtetëror, një mbrojtje të veçantë ligjore. Duke e barazuar mbrojtjen ligjore të anëtarit të Këshillit të Ministrave me atë të deputetit, Kushtetuta i ka dhënë të njëjtin kuptim juridik imunitetit për këtë kategori funksionarësh. Po sipas Gjykatës, meqenëse vetë Kushtetuta e barazon në aspektin substancial gëzimin e imunitetit të anëtarit të Këshillit të Ministrave me imunitetin e deputetit, edhe procedura që ndiqet për heqjen e imunitetit të deputetit, e parashikuar në nenin 73 të saj, do të jetë e zbatueshme dhe për anëtarin e Këshillit të Ministrave që nuk është deputet (shih vendimin nr. 38, datë 23.06.2000 të Gjykatës Kushtetuese).
Ndërkohë Gjykata vëren se në vitin 2012, me reformën kushtetuese të imunitetit, e cila kishte për qëllim kufizimin e paprekshmërisë së deputetit nga ndjekja penale, neni 73 i Kushtetutës u ndryshua sipas përmbajtjes aktuale të tij. Sipas kësaj përmbajtjeje, ai i garanton deputetit imunitet në dy forma, imunitetin substancial – në kuptim të mospërgjegjësisë për mendimet e shprehura në Kuvend dhe votat e dhëna prej tij në ushtrim të funksionit (paragrafi i parë) dhe imunitetin procedural - në kuptim të paprekshmërisë, pra që deputeti nuk mund të arrestohet ose t’i hiqet liria në çfarëdo lloj forme ose ndaj tij të ushtrohet kontroll personal, ose i banesës, pa autorizimin e Kuvendit (paragrafi i dytë). 48. Duke iu referuar qëllimit të kushtetutëbërësit në marrjen e nismës për miratimin e reformës kushtetuese të vitit 2012, që lidhet me regjimin e imuniteteve, Gjykata ka evidentuar se ai synonte kufizimin e paprekshmërisë së deputetit nga ndjekja penale, i cili sipas Kushtetutës së vitit 1998 ishte i plotë (deri në marrjen e një autorizimi nga Kuvendi). Po kështu, Gjykata ka theksuar se rregullat për paprekshmërinë e deputetëve në çështjet penale nuk duhet të shkojnë përtej asaj që është e justifikuar për qëllime të ligjshme dhe rrjedhimisht ato duhet të interpretohen të mënyrë të kufizuar (shih vendimin nr. 81, datë 21.11.2024 të Gjykatës Kushtetuese).
Po në këtë drejtim, Gjykata ka theksuar se regjimi i imuniteteve, në çdo rast, synon, nga njëra anë, të garantojë ushtrimin e qetë dhe të pandikuar të funksioneve të rëndësishme publike nga zyrtarët e lartë të shtetit, të cilët nuk duhet të druhen se veprimtaria e tyre shtetërore mund të bëhet shkas për pasoja personale, si, për shembull, një padi civile ose një akuzë penale. Nga ana jetër, sipas Gjykatës, dispozitat që përbëjnë regjimin e imuniteteve synojnë të garantojnë përgjegjshmërinë e këtyre funksionarëve të lartë në qoftë se, në përfundim të verifikimeve përkatëse dhe një procesi të rregullt ligjor, rezulton se veprimet e tyre nuk janë të motivuara nga interesi publik, por nga interesi privat ose keqbesimi (shih vendimet nr. 1, datë 17.01.2025; nr. 81, datë 21.11.2024 të Gjykatës Kushtetuese).
Për sa i takon regjimit të imuniteteve të deputetit, Gjykata ka theksuar se ai (imuniteti) nuk është privilegj personal i tyre, por qëllimi kryesor i tij (imunitetit parlamentar) është mbrojtja e vet parlamentit dhe në veçanti funksionimi i duhur i tij. Në këtë kuptim, Gjykata ka vlerësuar se duhet të ekzistojë një prezumim themelor që imuniteti duhet të hiqet në të gjitha rastet kur nuk ka asnjë arsye për të dyshuar se akuzat ndaj deputetit përkatës janë të motivuara politikisht dhe se paprekshmëria e tij duhet të zbatohet vetëm në rastet kur ka arsye për të dyshuar se në vendimin për ndjekjen penalisht të deputetit ka elemente partiako-politike (shih vendimet nr. 1, datë 17.01.2025; nr. 81, datë 21.11.2024 të Gjykatës Kushtetuese).
Në lidhje me imunitetin procedural të parashikuar nga neni 73, pika 2 i Kushtetutës për deputetin (lexo ministrin), Gjykata ka pohuar se ai (neni) i garanton deputetit mbrojtje të posaçme nga ato veprime procedurale të ndërmarra nga organet ligjzbatuese në kuadër të procedimit penal, të cilat kufizojnë lirinë e tij personale. Gjykata ka theksuar se në këto raste vetë Kushtetuta parashikon një mekanizëm garantues siç është autorizimi i Kuvendit, i cili është i nevojshëm kur masat kufizuese të caktuara ndaj deputetit (ministrit) përbëjnë kufizim/heqje të lirisë së tij personale, që sjell pasoja në vetë të drejtën e deputetit për t’u zgjedhur, në aspektin e ushtrimit të të drejtave të tij si deputet, pra të vet veprimtarisë parlamentare (shih vendimin nr. 81, datë 21.11.2024 të Gjykatës Kushtetuese)
Në përmbledhje të sa më sipër, Gjykata evidenton se regjimi i imuniteteve për funksionarët e lartë publikë ka ndjekur zhvillimet e vet modelit kushtetues të shtetit. Në fazën fillestare të tranzicionit demokratik kalimi nga një sistem i centralizuar në një model qeverisjeje të mbështetur në parimin e shtetit të së drejtës dhe në ndarjen e balancimin e pushteteve imponoi si domosdoshmëri forcimin e pavarësisë institucionale të pushteteve dhe organeve kushtetuese. Në këtë kontekst, imuniteti u konceptua si një garanci funksionale për të mbrojtur ushtruesit e detyrave të larta shtetërore nga presione ose ndërhyrje të padrejta që mund të cenonin autonominë e tyre në ushtrimin e funksionit. Megjithatë, me konsolidimin e rendit kushtetues dhe forcimin e institucioneve demokratike, u bë e dukshme nevoja për të thelluar standardet e përgjegjshmërisë e llogaridhënies publike dhe garantimin e parimit të barazisë përpara ligjit. Si rrjedhojë, nëpërmjet ndryshimeve kushtetuese dhe ligjore, regjimi i imuniteteve ka ardhur duke u ngushtuar gradualisht, jo vetëm për deputetët e ministrat, por për të gjithë funksionarët publikë.
Gjithashtu, Gjykata vlerëson se sistemi qeverisës, sipas Kushtetutës, mbështetet në parimin themelor të shtetit të së drejtës, i cili nënkupton se çdo ushtrues i funksioneve publike, pa përjashtim, përfshirë ministrat si anëtarë të pushtetit ekzekutiv, i nënshtrohet rendit juridik dhe mban përgjegjësi në rast të shkeljes së ligjit. Ky parim kërkon që ushtrimi i kompetencave shtetërore të zhvillohet brenda kufijve të përcaktuar nga Kushtetuta dhe ligji. Po kështu, parimi i shtetit të së drejtës lidhet ngushtësisht edhe me parimin e barazisë përpara ligjit, si një nga parimet themelore kushtetuese, sipas të cilit askush nuk gëzon privilegje ose përjashtime nga zbatimi i ligjit për shkak të funksionit që ushtron, përveçse kur ekziston një përligjje e arsyeshme dhe objektive sipas nenit 18 të Kushtetutës. Në këtë kuptim, imuniteti i ministrit nuk përbën një privilegj individual ose një formë mbrojtjeje absolute ndaj juridiksionit penal, por një garanci funksionale të kufizuar, e cila synon të sigurojë ushtrimin e lirë dhe të pavarur të detyrës. Kjo garanci nuk mund të shndërrohet në pengesë për ushtrimin e ndjekjes penale ose të juridiksionit gjyqësor përtej rasteve të parashikuara shprehimisht nga Kushtetuta.
Në këtë kuadër, Gjykata çmon se epërsia e Kushtetutës, si ligji më i lartë i rendit juridik, zbatimi i drejtpërdrejtë i dispozitave të saj, detyrimi i të gjitha organeve shtetërore për të vepruar brenda bazës dhe kufijve të së drejtës, si dhe parimi i ndarjes dhe balancimit ndërmjet pushteteve ligjvënës, ekzekutiv dhe gjyqësor, përbëjnë parimet themelore orientuese për interpretimin e çdo norme që prek regjimin e imuniteteve të funksionarëve të lartë. Çdo interpretim që do të zgjeronte fushën e mbrojtjes përtej asaj që parashikon shprehimisht Kushtetuta do të cenonte ekuilibrin kushtetues ndërmjet pushteteve, duke krijuar një trajtim të privilegjuar të papajtueshëm me parimin e barazisë përpara ligjit, pa përligjje të arsyeshme dhe objektive. Një qasje e tillë do të binte ndesh me vetë logjikën e shtetit të së drejtës, i cili kërkon që përgjegjësia dhe llogaridhënia të jenë elemente thelbësore të ushtrimit të funksioneve publike.
Në kuptim të këtyre standardeve kushtetuese, Gjykata çmon se regjimi i imuniteteve, si i deputetit, ashtu edhe i ministrit, përcaktohet drejtpërdrejt në normat kushtetuese Kjo do të thotë se nuk përjashtohet nga llogaridhënia dhe përgjegjësia as anëtari i Këshillit të Ministrave (ministri). Ai mban përgjegjësi politike përpara Kuvendit për ushtrimin e funksioneve të tij qeverisëse, e cila konkretizohet përmes mekanizmave të kontrollit parlamentar të parashikuar në Kushtetutë dhe që mund të çojë në shkarkimin e tij. Njëkohësisht ai mban edhe përgjegjësi penale individuale, në rast se gjatë ushtrimit të detyrës kryen vepër penale. Gjykata thekson se, ndonëse ndaj ministrave parashikohet një regjim i veçantë imuniteti, ky i fundit ka si qëllim vetëm garantimin e ushtrimit të lirë dhe të pavarur të funksionit publik, duke i mbrojtur ata nga ndërhyrje ose sulme të padrejta me natyrë politike. Edhe pse ndaj ministrave parashikohet një regjim i veçantë imuniteti, ky regjim nuk përbën privilegj personal, por një garanci funksionale që synon të sigurojë ushtrimin e lirë dhe të pavarur të detyrës publike. Ai nuk përbën dhe nuk mund të interpretohet si një mburojë ndaj zbatimit të ligjit penal, pasi ministri, si çdo individ, mbetet subjekt i përgjegjësisë penale dhe është i detyruar t’u nënshtrohet rregullave dhe sanksioneve penale përpara organeve kompetente në rast të kryerjes së një vepre penale.
Për garancitë e tjera procedurale në këndvështrim të parimit të ndarjes dhe balancimit të pushteteve, Gjykata vëren se ndërsa neni 242, pika 1, i KPP-së ka parashikuar se me vendimin që disponon pezullimin e ushtrimit të një detyre a shërbimi publik, gjykata i ndalon përkohësisht të pandehurit, plotësisht ose pjesërisht, veprimtarinë që lidhet me to, pika 2 e tij përcakton se masa ndaluese e pezullimit të ushtrimit të një detyre a shërbimi publik nuk zbatohet ndaj personave të zgjedhur sipas ligjit elektoral. Duke qenë se masa e pezullimit nga detyra nuk gjen zbatim ndaj një kategorie të caktuar personash, Gjykata çmon të analizojë në vijim nëse në regjimin kushtetues të imuniteteve të ministrit, ashtu sikurse edhe në atë të deputetit, përfshihet apo jo garancia e parashikuar në nenin 242, paragrafi 2, të KPP-së.
Gjykata vlerëson se kjo dispozitë ligjore, për nga natyra e saj, përbën një përjashtim të karakterit procedural, i cili nuk gjen mbështetje të drejtpërdrejtë në tekstin kushtetues për sa u përket deputetëve ose ministrave. Në këtë kuptim, Gjykata thekson se një normë ligjore nuk mund të shërbejë si burim për t’i dhënë përmbajtje ose për të zgjeruar kuptimin e një norme kushtetuese përkundrazi, është norma kushtetuese ajo që përcakton kuadrin dhe kufijtë brenda të cilëve duhet të interpretohet dhe zbatohet legjislacioni i zakonshëm. Për rrjedhojë, dispozita e mësipërme nuk mund të konsiderohet pjesë e regjimit kushtetues të imunitetit, i cili është i përcaktuar në mënyrë shteruese nga Kushtetuta.
Për sa më sipër, në përfundim, Gjykata vlerëson se neni 242, pika 2, i KPP-së përbën garanci të veçantë procedurale për të zgjedhurit sipas ligjit elektoral. Kjo dispozitë lidhet me mbrojtjen e funksionit përfaqësues dhe me respektimin e parimit të sovranitetit popullor, të sanksionuar në nenin 2 të Kushtetutës, sipas të cilit sovraniteti i përket popullit dhe ushtrohet prej tij përmes përfaqësuesve të zgjedhur. Ashtu siç ka pohuar Gjykata, zgjedhësit delegojnë të drejtën tek i zgjedhuri, që ai të vendosë mbi çështje që lidhen me qeverisjen e vendit. i zgjedhuri ka detyrimin e përfaqësimit real të zgjedhësve dhe mandatin e besuar nga zgjedhësit është i detyruar ta ushtrojë realisht (shih vendimin nr. 4, datë 23.02.2011 të Gjykatës Kushtetuese). Për shkak të këtij parimi, garancia ligjore e nenit 242, pika 2, të KPP-së nuk mund të interpretohet si një zgjatim i regjimit të imunitetit përtej kufijve kushtetues, por duhet të kuptohet në funksion të garantimit të integritetit të mandatit përfaqësues dhe të vullnetit të zgjedhësve.
Gjykata lidhur me parimin e ndarjes dhe balancimit të pushteteve, të sanksionuar në nenin 7 të Kushtetutës, është shprehur se sipas tij asnjë organ, në përbërje ose jo të një prej tre pushteteve, nuk mund të ndërhyjë në trajtimin dhe zgjidhjen e çështjeve që sipas rastit do të përbënin objektin qendror të veprimtarisë së organeve ose institucioneve të tjera kushtetuese. Gjithashtu, Gjykata ka vlerësuar se ai shtrihet jo vetëm ndaj tri degëve të pushtetit: ekzekutiv, legjislativ dhe gjyqësor, por edhe ndaj organeve të tjera kushtetuese të pavarura, kompetencat e të cilave janë të parashikuara nga dispozitat e Kushtetutës (shih vendimin nr. 15, datë 15.04.2010 të Gjykatës Kushtetuese).
Në lidhje me objektin e kërkesës, në përfundim të diskutimeve, vlerësimet e gjyqtarëve u ndanë në dy qëndrime dhe Gjykata nuk arriti numrin e kërkuar të votave për vendimmarrje, sipas parashikimeve të nenit 133, pika 2, të Kushtetutës dhe nenit 72, pika 2, të Ligjit Organik të saj.
Sipas njërit qëndrim, pavarësisht se në kuptimin kushtetues regjimi i imuniteteve nuk përbën përjashtim/mbrojtje nga ndjekja penale, ai nuk mund të kuptohet i shkëputur nga garancitë që lidhen me funksionin kushtetues në fjalë, pra ushtrimin e lirë dhe të pavarur të detyrës. Edhe pse këto garanci zbatohen ndaj funksionarit publik in personam, ato synojnë, në thelb, mbrojtjen dhe garantimin e funksionimit të pushtetit të cilit ai i përket, në rastin konkret pushtetit ekzekutiv. Mbi këtë qasje vlerësojmë se ndonëse neni 242, pika 2, i KPP-së parashikon shprehimisht se masa e pezullimit nga detyra nuk zbatohet për të zgjedhurit sipas ligjit elektoral, qëllimi i tij është garantimi i ushtrimit të funksioneve të prejardhura nga vota e sovranit, pra ai përmban garancitë procedurale të nevojshme për të mundësuar vetë ushtrimin e funksionit kushtetues.
Për sa i përket mënyrës se si zbatohen këto garanci në rastin e ministrit ato duhet të shihen në raport me drejtpeshimin e parimit kushtetues të efektivitetit të ndjekjes penale e ushtrimit të funksionit gjyqësor dhe parimit të ushtrimit të lirë të funksionit ekzekutiv. Kjo do të thotë se masa e pezullimit nga detyra duhet të analizohet në raportin që shfaqet midis kompetencës që ushtrohet nga prokuroria, si organi kushtetues i ngarkuar me ndjekjen penale dhe asaj të ushtrimit të funksionit nga pushteti gjyqësor, nga njëra anë, si dhe kontrollit politik, që ushtrohet nga pushteti legjislativ ndaj atij ekzekutiv në një republikë parlamentare, nga ana tjetër.
Në arritjen e këtij qëndrimi nisemi nga premisa se interpretimi i dispozitave kushtetuese mbështetet në leximin sistemik dhe harmonik të tyre dhe se normat kushtetuese nuk mund të interpretohen si norma të izoluara. Në këtë kuptim, asnjë dispozitë e Kushtetutës nuk mund të nxirret jashtë kontekstit të saj dhe të interpretohet më vete, pasi çdo dispozitë kushtetuese duhet të interpretohet në mënyrë që të jetë e pajtueshme me parimet themelore kushtetuese, pasi të gjitha normat dhe parimet kushtetuese formojnë një sistem harmonik, pa kontradikta të brendshme (shih vendimin nr. 29, datë 30.06.2011 të Gjykatës Kushtetuese).
Gjykata ka pohuar se rregullimet që bën Kushtetuta nuk mund të jenë gjithmonë të plota ose shteruese, pasi ajo nuk ka për qëllim të rregullojë hollësisht çdo çështje të organizimit të jetës politiko-shoqërore të një vendi (shih vendimet nr. 55, datë 27.07.2016; nr. 22, datë 24.04.2015 të Gjykatës Kushtetuese). Në këtë kuptim, atë që nuk ka dashur ta bëjë Kushtetuta, nuk mund ta bëjë ligji. Prandaj nuk mund të pranohet se ajo ka ometuar pa përmendur raste të tilla (...) atje ku nuk është shprehur (shih vendimet nr. 10, datë 26.02.2015; nr. 25, datë 15.12.2008; nr. 212, datë 29.12.2002 të Gjykatës Kushtetuese).
Kushtetuta, si ligji themelor i shtetit, detyron të gjitha organet e pushtetit publik që t’i ushtrojnë kompetencat e tyre vetëm në kuadër dhe në bazë të normave kushtetuese. Referuar përmbajtjes së dispozitave kushtetuese që përcaktojnë marrëdhënien mes pushtetit ekzekutiv dhe atij legjislativ, qeveria buron nga shumica parlamentare dhe mban përgjegjësi politike përpara Kuvendit (nenet 95, 96, 97, 100 dhe 102 të Kushtetutës). Baza e përgjegjësisë parlamentare është raporti që krijohet në marrëdhëniet ndërmjet Kuvendit dhe qeverisë (shih vendimin nr. 26, datë 25.05.2021 të Gjykatës Kushtetuese). Emërimi dhe shkarkimi i ministrave janë të lidhur ngushtë me rolin e Kuvendit si organ përfaqësues i sovranitetit popullor (neni 98 i Kushtetutës) për sa kohë që dekreti i Presidentit bëhet objekt vlerësimi nga Kuvendi, i cili vendos për miratimin ose mosmiratimin e tij. Pjesëmarrja e ekzekutivit në veprimtarinë e Kuvendit dhe marrëdhënia e besimit që ekziston mes tyre është kushti thelbësor për zbatimin e drejtimit politik të vendit. Në këtë kuptim, marrëdhënia mes ekzekutivit dhe ligjvënësit (shumicës parlamentare) realizohet brenda vetë organit legjislativ, i cili, përveç funksionit kryesor të ligjbërjes ushtron edhe kompetenca të rëndësishme kontrolli mbi veprimtarinë e pushtetit ekzekutiv përmes instrumenteve të përcaktuara në normat kushtetuese dhe bazuar në parimin e ndarjes dhe balancimit të pushteteve.
Thënë kjo, nga njëra anë, është e qartë se vendosja e masës së pezullimit nga detyra ndaj një anëtari të Këshillit të Ministrave (ministrit), e cila nuk parashikohet shprehimisht nga Kushtetuta, për nga natyra dhe intensiteti i saj përbën ndërhyrje të drejtpërdrejtë në ushtrimin e detyrës së tij. Bazuar në kompetencat që Kushtetuta i njeh ministrit (neni 102, pika 4, i Kushtetutës), pezullimi nga detyra prek vetë thelbin e funksionit kushtetues politik të ministrit, i cili nuk mund të shihet i shkëputur nga kompetencat kushtetuese që i janë njohur pushtetit ekzekutiv si i tillë, me qëllim ushtrimin e veprimtarisë së tij për përcaktimin e drejtimeve kryesore të politikës së përgjithshme shtetërore (neni 100, pika 1, i Kushtetutës). Duke shkuar edhe më tej, referuar pozicionit të ekzekutivit në një republikë parlamentare dhe rolit të veçantë të Kuvendit për formimin e Këshillit të Ministrave që diktohet nga dhënia e besimit politik, rrjedh se përgjegjësia politike e Këshillit të Ministrave në ushtrimin e funksionit të tij qeverisës përcaktohet nga Kuvendi. Kjo i atribuon këtij të fundit kompetencën ekskluzive për të vlerësuar (mos)zbatimin e garancive procedurale edhe në ato raste kur kërkohet caktimi i një mase në funksion të procedimit penal të anëtarit të organit ekzekutiv, e cila passjell ndërprerjen e përkohshme të kompetencave që burojnë nga detyra e tij.
Nga ana tjetër, duke vënë theksin edhe në rolin dhe kompetencat kushtetuese të organit të akuzës, që, sipas nenit 148 të Kushtetutës, është titullari i ndjekjes penale, vlerësojmë se interesi publik për hetimin dhe ndjekjen penale efektive nënkupton domosdoshmërinë e zhvillimit të një procesi penal të paanshëm dhe proporcional, të orientuar drejt përcaktimit të përgjegjësisë penale në përputhje me garancitë kushtetuese, si dhe kërkon zhveshjen e funksionarëve publikë nga ato privilegje që do të bëheshin pengesë ose do të mundësonin shmangien e përgjegjësisë penale.
Është ky interes publik që, në raport me interesin tjetër publik që ka të bëjë me zhvillimin e politikave të qeverisjes dhe drejtimin politik të vendit, kërkon përfshirjen e Kuvendit, si organi kushtetues që duhet të verifikojë respektimin dhe zbatimin e atyre garancive procedurale (jo privilegje), me qëllim që të evitohet rreziku për ndërhyrje të një pushteti (organi të tij) mbi tjetrin. Pra, nevoja për të balancuar këto dy interesa publikë që konkurrojnë ngushtë me njëritjetrin bën të nevojshëm mekanizmin zhbllokues të autorizimit të organit legjislativ.
Po kështu, edhe pse në rastin e deputetit këto garanci janë të tilla që ndalojnë pezullimin e tij, në vlerësimin tonë, edhe në rastin e ministrit, për sa kohë që masa e pezullimit është e tillë që sjell pasoja në ushtrimin e funksioneve kushtuese të njërit prej pushteteve, është e nevojshme thirrja e Kuvendit, si organi që duhet të vlerësojë dhe verifikojë masën e kërkuar nga organi i akuzës. Prandaj, për të garantuar balancimin ndërmjet interesit kushtetues për ushtrimin efektiv të ndjekjes penale dhe funksionimit të rregullt të pushtetit ekzekutiv, edhe masa kufizuese e pezullimit do të duhet të kushtëzohet me autorizimin paraprak të Kuvendit, si mekanizëm kontrolli dhe ekuilibrimi institucional. 69. Bazuar në këtë analizë, edhe pse kemi mbajtur qasjen se masa e pezullimit nga detyra sipas nenit 242, pika 2, të KPP-së, nuk përfshihet në regjimin kushtetues të imunitetit të deputetit/ministrit kjo nuk është e mjaftueshme për të përjashtuar a priori domosdoshmërinë e një vlerësimi të kësaj mase, që përbën një garanci për funksionarin publik gjatë ushtrimit të detyrës. Vetë Kushtetuta, në frymën e saj, ndërsa synon respektin e ndërsjellë ndërmjet pushteteve, garanton edhe kontrollin mes tyre, përmes mekanizmave të ndryshëm, që në rastin e ministrit është i lidhur me raportin që ekziston mes pushtetit legjislativ dhe atij ekzekutiv në një republikë parlamentare. Nga ana tjetër, Kushtetuta nuk përmban asnjë ndalim ose kufizim për mundësinë e ushtrimit të kësaj forme kontrolli nga ana e pushtetit ligjvënës, e cila përfshin edhe verifikimin e zbatimit të garancive ligjore të funksionit politik të ministrit. Për rrjedhojë, çdo masë që sjell ndërprerjen/pezullimin, qoftë edhe të përkohshëm, të ushtrimit të funksionit të një ministri, prek drejtpërdrejt raportin e përgjegjshmërisë politike në aspektin procedural ndërmjet pushtetit ekzekutiv dhe atij legjislativ.
Në kuptim të sa më sipër, vlerësojmë se balancimi ndërmjet interesit publik për ndjekje penale efektive e ushtrimit të funksionit gjyqësor dhe atij për garantimin e funksionimit efektiv të pushtetit ekzekutiv kërkon detyrimisht ndërmjetësimin e Kuvendit, nëpërmjet autorizimit paraprak të tij, gjë që nuk buron nga zgjerimi i regjimit të imuniteteve përtej vullnetit të kushtetutëbërësit, por rrjedh nga nevoja për të ruajtur ekuilibrin kushtetues ndërmjet pushteteve dhe për të garantuar që ndërhyrja në përbërjen dhe funksionimin e pushtetit ekzekutiv (qeverisë) të mos realizohet pa pjesëmarrjen e vetë organit që mban përgjegjësinë politike për të.
Sipas qëndrimit tjetër, çështja konkrete nuk mund të zgjidhet as vetëm përmes interpretimit të izoluar të nenit 73, pika 2, të Kushtetutës dhe as nëpërmjet interpretimit të zgjeruar evolutiv të tij, që krijon një normë të re kushtetuese. Ajo kërkon një analizë sistemike të mekanizmave që garantojnë ushtrimin e pushtetit ekzekutiv në arkitekturën tonë kushtetuese (strukturën normative dhe institucionale) nga arbitrariteti i prokurorisë dhe pushtetit gjyqësor, si dhe zgjedhjet e bëra nga kushtetutëbërësi. Arkitektura jonë kushtetuese bazohet, ndër të tjera, në parimet themelore të epërsisë së Kushtetutës dhe shtetit të së drejtës (neni 4), rregullimit me ligj të organizimit dhe funksionimit të organeve kushtetuese (neni 6), ndarjes dhe balancimit të pushteteve ligjvënës, ekzekutiv dhe gjyqësor (neni 7) dhe barazisë para ligjit (neni 18). Këto parime, nga njëra anë, përbëjnë shtyllat mbi të cilat ndërtohen institucionet dhe, nga ana tjetër, shërbejnë për të vlerësuar kushtetutshmërinë e mekanizmave të ndërveprimit dhe kontrollit ndërmjet pushteteve. Në këtë kuadër shtrohet pyetja nëse masa e pezullimit nga ushtrimi i detyrës publike, sipas nenit 242 të KPP-së, ndaj një ministri është e tillë që kërkon autorizimin paraprak të Kuvendit, si garanci për të ruajtur ushtrimin e kompetencave të pushtetit ekzekutiv.
Neni 73, pika 2, i Kushtetutës parashikon autorizimin paraprak të Kuvendit vetëm për masat e listuara shprehimisht në të: arrestimin, heqjen e lirisë në çdo formë, kontrollin personal dhe kontrollin e banesës. Pezullimi nga detyra qartazi nuk përfshihet në këtë listë. Normat për imunitetin kanë karakter përjashtimor dhe, si të tilla, interpretohen ngushtë (shih vendimin nr. 81 datë 21.11.2024 të Gjykatës Kushtetuese). Neni 73 i Kushtetutës përbën një normë të qartë, të vetëzbatueshme dhe të plotë për imunitetin. Mungesa e masës së pezullimit në tekstin e nenit 73 përbën zgjedhje të ligjvënësit kushtetues dhe nuk mund të tejkalohet me interpretim. Zgjerimi i imunitetit përmes interpretimit do të përbënte krijim norme të re kushtetuese, në kundërshtim me kompetencat e Gjykatës dhe parimin e epërsisë dhe zbatimit të drejtpërdrejtë të Kushtetutës. Reforma kushtetuese e vitit 2012 synoi pikërisht ngushtimin e imunitetit procedural për deputetët, ministrat dhe gjyqtarët, ndërsa ajo e vitit 2016 e reduktoi edhe më ndjeshëm për gjyqtarët. Ky orientim kushtetues nxjerr në pah vullnetin e qartë të kushtetutëbërësit për të kufizuar rastet kur kërkohet autorizim për marrjen e masave procedurale penale, e jo për t’i zgjeruar ato. Në këtë mënyrë Kushtetuta ka reflektuar zhvendosjen e theksit nga nevoja për mbrojtjen e funksionit drejt garantimit të barazisë përpara ligjit dhe forcimit të përgjegjësisë juridike.
Masa e pezullimit sipas nenit 242 të KPP-së nuk cenon lirinë personale dhe nuk prek të drejta themelore në kuptim të nenit 73, pika 2, të Kushtetutës (integritetin personal dhe banesën), ndaj nuk mund të krahasohet me masat e imunitetit të listuara në Kushtetutë. Ajo synon mbrojtjen e integritetit të procesit penal, duke parandaluar rrezikun që ushtrimi i funksionit publik ekzekutiv të pengojë hetimin. Pretendimi se kjo masë cenon ndarjen e pushteteve, pasi ndikon në funksionimin e Këshillit të Ministrave, mbështetet në një premisë jo të saktë, pasi masa drejtohet ndaj individit dhe jo ndaj institucionit. Kompetencat e institucionit mbeten të paprekura dhe mund të ushtrohen sipas mekanizmave kushtetues të zëvendësimit, duke garantuar vijimësinë e funksionimit të pushtetit ekzekutiv. Efektet faktike që një masë procedurale mund të ketë mbi ushtrimin e përkohshëm të funksionit ekzekutiv nuk përbëjnë, në vetvete, cenim të ndarjes së pushteteve, për sa kohë organet e drejtësisë veprojnë brenda kompetencave të tyre kushtetuese dhe ligjore.
Qëllimi historik i imunitetit parlamentar ka qenë mbrojtja ndaj ndërhyrjeve arbitrare për motive me karakter politik, veçanërisht në sisteme ku pavarësia e gjyqësorit nuk ishte e garantuar si duhet. Kjo mbrojtje nuk duhet të shkojë përtej asaj që është e nevojshme dhe nuk duhet të përdoret si instrument për të penguar drejtësinë (shih Përmbledhje e opinioneve dhe raporteve të Komisionit të Venecias për autonominë parlamentare, CDL-PI(2025)014, datë 18.12.2025). Megjithatë, arkitektura aktuale kushtetuese e sistemit të drejtësisë, pas reformës së vitit 2016, ka ndërtuar një regjim të fuqishëm garancish kundër arbitraritetit dhe procedimit për motive politike. Gjyqtarët dhe prokurorët në detyrë iu nënshtruan rivlerësimit kalimtar për integritetin, profesionalizmin dhe pasurinë sipas Aneksit të Kushtetutës. Kjo e fundit garanton pavarësinë e gjyqtarëve dhe prokurorëve (neni 145), vetëqeverisjen përmes Këshillit të Lartë Gjyqësor dhe Këshillit të Lartë të Prokurorisë, në përbërje të të cilëve nuk ka asnjë funksionar politik (nenet 147 dhe 149), sistemin e pavarur të emërimit dhe ngritjes në detyrë, si dhe përgjegjësinë disiplinore përmes Inspektorit të Lartë të Drejtësisë, duke ia hequr ministrit të Drejtësisë (nenet 147/d dhe 147/ë), si dhe prokurorinë dhe gjykatën e specializuar për ndjekjen e korrupsionit dhe krimit të organizuar (nenet 135, pikat 2 dhe 4, si dhe 148/dh). Imuniteti procedural i gjyqtarëve është eliminuar, ndërsa ai substancial është kufizuar. Këto masa kanë synuar që të zhveshin pushtetin gjyqësor nga ndikimi i politikës së ditës, si burimi kryesor i “frikës” për procedime penale selektive. Ato përbëjnë garanci strukturore që reduktojnë ndjeshëm rrezikun e ndjekjes penale për motive politike ose arbitrare ndaj funksionarëve të lartë. Për më tepër, çdo masë procedurale i nënshtrohet kontrollit gjyqësor në disa shkallë, deri në Gjykatën e Lartë, ndërsa veprimet në keqbesim të gjyqtarit sjellin përgjegjësi për të (neni 137 i Kushtetutës) Në këto kushte, nuk mund të pranohet se mbrojtja e sferës kushtetuese të pushtetit ekzekutiv kërkon zgjerim interpretativ të imunitetit përtej asaj që parashikon shprehimisht Kushtetuta.
Parimi i ndarjes dhe balancimit të pushteteve nuk nënkupton izolim të pushteteve nga njëri-tjetri, por ndërveprim të strukturuar sipas mekanizmave të parashikuar shprehimisht në Kushtetutë. Ushtrimi i kompetencave të ndjekjes penale nga organi i akuzës dhe pushteti gjyqësor, edhe kur prek funksionarë të lartë të pushtetit ekzekutiv, është pjesë e këtij ndërveprimi, për sa kohë respektohen kufijtë kushtetues dhe pezullimi prek individin e jo institucionin, në kuptimin që nuk dikton riorganizim të detyruar të kabinetit qeveritar. Parimi i ndarjes dhe balancimit të pushteteve plotësohet nga ai i luajalitetit kushtetues, i cili i shërben një modeli qeverisjeje ku mekanizmat veprojnë në mënyrë efikase për ta bërë Kushtetutën funksionale (shih vendimet nr. 26, datë 25.05.2021; nr. 41, datë 19.07.2012; nr. 24, datë 09.06.2011 të Gjykatës Kushtetuese). Në një demokraci parlamentare këto dy parime shërbejnë së bashku për të parandaluar përqendrimin e pushtetit dhe për të garantuar shtetin e së drejtës. Ndërsa parimi i ndarjes dhe balancimit të pushteteve ofron mekanizmat strukturorë që u mundësojnë pushteteve të kufizojnë njëri-tjetrin, luajaliteti kushtetues garanton që organet kushtetuese t’i qëndrojnë besnike vetë sistemit dhe që mekanizmat strukturorë të vihen në veprim sipas qëllimit të mirëfilltë të tyre e, për pasojë, vendi të qeveriset sipas parimit të shtetit të së drejtës.
Imuniteti kushtetues nuk është përjashtim i përgjithshëm nga juridiksioni penal, por mekanizëm i kufizuar ekuilibrues, i konceptuar për raste të caktuara dhe të përcaktuara qartë. Çdo zgjerim i tij përtej rasteve të parashikuara shprehimisht do të cenonte barazinë para ligjit dhe do të binte ndesh me orientimin e reformave kushtetuese të viteve 2012 dhe 2016. 77. Në përmbledhje të argumenteve të mësipërme, masa e pezullimit nga ushtrimi i detyrës publike, sipas nenit 242 të KPP-së, ndaj një ministri nuk mund të kërkojë autorizim paraprak të Kuvendit dhe nuk përfshihet në garancitë e imunitetit, pasi: a) nuk përfshihet në listën e masave të nenit 73, pika 2, të Kushtetutës; b) normat për imunitetin interpretohen ngushtë dhe nuk lejojnë zgjerim ose krijim të normave të reja nëpërmjet interpretimit; c) arkitektura aktuale kushtetuese ofron garanci të mjaftueshme kundër ndjekjes penale arbitrare për motive politike; ç) efektet faktike për ushtrimin e funksionit nuk synojnë institucionin, por individin që dyshohet se nëse vijon kryerjen e detyrës mund të dëmtojë rëndë hetimin penal dhe nuk përbëjnë, në vetvete, cenim të ndarjes dhe balancimit të pushteteve. Për këto arsye, interpretimi i zgjeruar i mbrojtjes kushtetuese përtej rasteve të parashikuara shprehimisht në nenin 73, pika 2, nuk gjen mbështetje në tekstin, frymën dhe arkitekturën e Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë. Në respekt të epërsisë së Kushtetutës dhe të kufijve që ajo vendos për ushtrimin e pushtetit publik, shtimi ose zgjerimi i rasteve kur kërkohet autorizim paraprak i Kuvendit nuk mund të realizohet nëpërmjet interpretimit gjyqësor, por vetëm nëpërmjet një ndërhyrjeje të shprehur në nivel kushtetues. 2 78. Për sa më lart, Gjykata vëren se në kushtet kur nuk u formua shumica prej 5 gjyqtarësh, në kuptim të nenit 73, pika 4, të Ligjit Organik të Gjykatës, kërkesa e kërkuesit konsiderohet e rrëzuar. 79. Për sa i përket masës së pezullimit të vendimeve gjyqësore të vendosur me vendimin e datës 12.12.2025 të Mbledhjes së Gjyqtarëve, Gjykata çmon se në kushtet kur ajo vendosi rrëzimin e kërkesës, kjo masë pezullimi duhet të hiqet. Në përputhje me nenet 45 të Ligjit Organik të Gjykatës dhe 27 të Rregullores për Procedurat Gjyqësore të Gjykatës Kushtetuese, pezullimi vazhdon deri në datën e hyrjes në fuqi të vendimit përfundimtar të Gjykatës. PËR KËTO ARSYE, Gjykata Kushtetuese, në mbështetje të neneve 131, shkronja “ç” dhe 134, pika 1, shkronja “b”, të Kushtetutës, si dhe neneve 54, 55, 56, 72 dhe 73, pika 4, të ligjit nr. 8577, datë 10.02.2000 “Për organizimin dhe funksionimin e Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë”, të ndryshuar,
Mendimi paralel
Në gjykimin kushtetues të çështjes që i përket kërkuesit, Kryeministrit të Republikës së Shqipërisë, me objekt zgjidhjen e mosmarrëveshjes së kompetencës së krijuar ndërmjet Kryeministrit dhe Këshillit të Ministrave, nga njëra anë, dhe Gjykatës së Posaçme të Shkallës së Parë për Korrupsionin dhe Krimin e Organizuar, nga ana tjetër, për pezullimin e ushtrimit të detyrës së anëtarit të Këshillit të Ministrave, ne, gjyqtarët Marsida Xhaferllari dhe Asim Vokshi, jemi të qëndrimit se në shtesë të argumenteve të parashtruara në vendim, kërkesa duhej të ishte rrëzuar edhe për një shkak tjetër, atë të mungesës së mosmarrëveshjes së kompetencave. Këtë qëndrim kemi mbajtur edhe më herët (në fazën e shqyrtimit paraprak të pranueshmërisë së saj nga Mbledhja e Gjyqtarëve), duke vlerësuar se për këtë shkak kërkesa ishte haptazi e pabazuar, ndaj duhej të ishte vendosur moskalimi i saj në seancë plenare. Në interpretim të nenit 132, pika 3, të Kushtetutës dhe nenit 41 të Rregullores për Procedurat Gjyqësore të Gjykatës Kushtetuese, parashtrojmë, në vijim, argumentet që mbështesin qëndrimin tonë.
Një mosmarrëveshje kompetence, që paraqitet për zgjidhje përpara Gjykatës, duhet të ketë natyrë kushtetuese, në kuptimin që subjektet e përfshira në konflikt të jenë të parashikuara nga Kushtetuta dhe që kompetenca e pretenduar të përcaktohet si e tillë po nga dispozitat kushtetuese. Në këtë mënyrë, gjykimi në Gjykatë përqendrohet, pikësëpari, në zgjidhjen e mosmarrëveshjeve të kompetencës, për sa u takon funksioneve të nivelit kushtetues, duke gjetur dhe cilësuar të papajtueshëm me Kushtetutën shkakun vendimtar që ka sjellë lindjen e mosmarrëveshjes (shih vendimin nr. 36, datë 01.06.2015 të Gjykatës Kushtetuese). Po kështu, konflikti i kompetencave mund të ekzistojë nëse dy organe/pushtete pretendojnë ushtrimin e së njëjtës kompetencë ose kur asnjëri prej dy organeve/pushteteve nuk merr përsipër ushtrimin e një kompetence (shih vendimet nr. 12, datë 20.05.2008; nr. 20, datë 04.05.2007; nr. 26, datë 04.12.2006 të Gjykatës Kushtetuese).
Mbi bazën e kësaj jurisprudence, shumica ka vlerësuar se masa e pezullimit nga detyra, e caktuar ndaj zëvendëskryeministres nga GJKKO-ja e Shkallës së Parë duket se ka sjellë efekte institucionale në ushtrimin e funksioneve kushtetuese të ministrit dhe në funksionimin e Këshillit të Ministrave. Për këtë arsye, çështja e paraqitur ka rëndësi kushtetuese për kufijtë ndërmjet ushtrimit të funksionit gjyqësor dhe sferës së kompetencave të pushtetit ekzekutiv. Pra, përpara Gjykatës është paraqitur në dukje një mosmarrëveshje kompetencash, konkrete dhe me natyrë kushtetuese, ndërmjet pushtetit ekzekutiv dhe atij gjyqësor, e cila hyn në juridiksionin e saj sipas nenit 131, pika 1, shkronja “ç”, të Kushtetutës (shih paragrafët 29, 31 të vendimit).
Nuk pajtohemi me këtë qëndrim të shumicës, pasi vlerësojmë se, ndonëse Kryeministri, Këshilli i Ministrave, Prokuroria e Posaçme dhe GJKKO-ja e Shkallës së Parë janë organe kushtetuese, nuk ekziston premisa “ushtrimi i së njëjtës kompetencë prej tyre” ose “ushtrimi i kompetencës nga njëri organ që pengon ushtrimin e kompetencave nga organi tjetër”. Caktimi i masës së pezullimit nga detyra të ministrit në kuadër të procedimit penal është pjesë e kompetencës së ushtrimit të ndjekjes penale dhe të dhënies së drejtësisë që Kushtetuta në nenet 135, 148 dhe 148/dh ia jep Prokurorisë së Posaçme dhe GJKKO-së së Shkallës së Parë. Kjo kompetencë përbën objektin qendror të veprimtarisë së tyre dhe asnjë pushtet tjetër nuk mund të ndërhyjë në të. Nën të njëjtin argument, duhet theksuar se Kushtetuta nuk i njeh as Kryeministrit dhe as Këshillit të Ministrave kompetencën për pezullimin nga detyra të ministrit. Masa penale e sigurimit me natyrë ndaluese e pezullimit nga detyra nuk mund të barazohet me shkarkimin nga detyra të ministrit dhe, për rrjedhojë, nuk mund të pranohet se efektet e saj zvogëlojnë ose ndërhyjnë në kompetencën kushtetuese të Kryeministrit për të propozuar shkarkimin nga detyra të ministrit ose që zvogëlojnë funksionet e Këshillit të Ministrave. Pranimi i të kundërtës nuk pajtohet me frymën e parimit të ndarjes dhe të balancimit të pushteteve, si dhe atë të pavarësisë së pushtetit gjyqësor.
Në vlerësimin tonë, kërkesa është haptazi e papranueshme. Nisur nga mënyra e formulimit të objektit dhe përmbajtjes së saj, kërkesa, në thelb, nuk synon zgjidhjen e ndonjë mosmarrëveshjeje kompetencash midis pushtetit ekzekutiv dhe atij gjyqësor (sepse dukshëm nuk ka një të tillë në nivel kushtetues), por anulimin e vendimeve individuale gjyqësore (përfshirë dhe pezullimin e tyre) të dhëna kundër zëvendëskryeministres dhe ministres, nën pretendimin se nga interpretimi i pikës 3 të nenit 103 të Kushtetutës rrjedh kuptimi se “Anëtari i Këshillit të Ministrave, duke gëzuar imunitetin e deputetit, përfiton nga të gjitha garancitë procedurale që i njeh jo vetëm Kushtetuta këtij të fundit, por edhe legjislacioni procedural penal”. Pra, thelbi i pretendimit të kërkuesit është se njëjtë siç deputeti nuk mund të pezullohet nga ushtrimi i mandatit përfaqësues ligjvënës konform paragrafit të dytë të nenit 242 të KPP-së, ashtu edhe ministri, duke u barazuar për nga garancitë me deputetin, nuk mund të pezullohet nga ushtrimi i mandatit ekzekutiv si ministër, pasi cenohet edhe parimi i ndarjes dhe balancimit midis pushteteve.
Lidhur me këtë pretendim, vlerësojmë se, ashtu sikurse Gjykata konstatoi njëzëri, sipas neneve 73 e 103 të Kushtetutës, regjimi i imunitetit të ministrit nuk ka lidhje me ndalimin e vendosjes së masës së sigurimit me karakter ndalues të pezullimit nga detyra ose shërbimi publik, sipas nenit 242 të KPP-së. Këto janë institute të ndryshme që rregullojnë aspekte të ndryshme procedurale penale. Po kështu, jemi pjesë e pohimit njëzëri të Gjykatës se kuptimi i normave kushtetuese nuk mund të rrjedhë nga normat inferiore në hierarki, por e kundërta është e vërtetë. Pra, Kushtetuta nuk kuptohet duke u nisur nga normat e zakonshme ligjore, por këto të fundit duhen lexuar e kuptuar nën dritën e normave kushtetuese. Këto konstatime, të lidhura me arsyen e paraqitjes së kësaj kërkese nga kërkuesi, përjashtonin krejtësisht mundësinë e ekzistencës së një mosmarrëveshjeje kompetencash midis pushtetit ekzekutiv dhe atij gjyqësor, në rastet kur ndaj një ministri zbatohet masa penale ndaluese e sigurimit e parashikuar nga neni 242 i KPP-së. Duke mos qenë pjesë e imunitetit të tij, ministri nuk gëzon garancitë procedurale të nenit 242 të KPP-së.
Neni 242, pika 2, i KPP-së, duke përjashtuar zbatimin e masës së pezullimit nga detyra ndaj personave të zgjedhur sipas ligjit elektoral, në thelb, ka synuar të mbrojë legjitimitetin demokratik të përfaqësuesit të zgjedhur nga populli, si bartës i pushtetit sovran në republikën tonë parlamentare. Nuk është e tepërt të evidentohet se sipas nenit 2 të Kushtetutës, sovraniteti i përket popullit, i cili e ushtron atë edhe nëpërmjet përfaqësuesve të tij, të cilët zgjidhen bazuar në një sistem zgjedhjesh të lira, të barabarta, të përgjithshme e periodike. Për këtë arsye, neni 242, pika 2, i KPP-së, ka përcaktuar shprehimisht ndalimin e pezullimit të të zgjedhurve sipas vullnetit popullor, pasi këta përbëjnë bërthamën nga e cila lind dhe merr legjitimitet demokratik sistemi qeverisës, mbi bazën e udhëzimeve që sovrani miraton në Kushtetutë dhe në ligje. Njëjtë siç nuk mund të kufizohet delegimi i sovranitetit nga populli te përfaqësuesit e tij, përveç kur Kushtetuta parashikon shprehimisht ndryshe (p.sh., nëse përfaqësuesi është në kushtet e ndalimit për t’u zgjedhur sipas nenit 6/1 të Kushtetutës), ashtu edhe nuk mund të pezullohet i zgjedhuri nga sovrani që të ushtrojë vullnetin sovran, nëpërmjet masës së sigurimit me karakter ndalues, pasi përfaqësuesi si individ është ushtruesi i mandatit që i jep populli.
Çdo zyrtar tjetër që ushtron detyra që nuk rrjedhin drejtpërdrejt nga zgjedhjet është mbajtës i një pozite që nuk e çon potencialisht vendin në zgjedhje, kur ndaj tij caktohet masa ndaluese e pezullimit nga detyra. Për rrjedhojë, një zyrtar i tillë nuk gëzon garancitë e parashikuara nga neni 242, pika 2, i KPP-së. Zyrtarët, pushteti i të cilëve derivon në mënyrë të tërthortë prej Kuvendit, mund të pezullohen nga detyra nëse organi i ndjekjes penale argumenton me prova dhe gjykata vendos se ata nëpërmjet qëndrimit në detyrë rrezikojnë të dëmtojnë provat ose të kryejnë të njëjtën vepër penale për të cilën akuzohen, ose ndonjë vepër penale më të rëndë. Ministri ushtron funksion ekzekutiv dhe, si i tillë, nuk konsiderohet i zgjedhur drejtpërdrejt nga populli sipas Kodit Zgjedhor, për rrjedhojë nuk gëzon garancitë e nenit 2 të Kushtetutës, nga të cilat rrjedh ndalimi i nenit 242, pika 2, të KPP-së. Rrjedhimisht, ministri si funksionar shtetëror nuk gëzon ndonjë mbrojtje të veçantë në raport me zyrtarët e tjerë që përbëjnë pushtetin ekzekutiv ose zyrtarët e institucioneve të tjera kushtetuese të pavarura, për sa i përket zbatimit ndaj tij të parashikimeve të nenit 242 të KPP-së.
Mosmarrëveshja e paraqitur për zgjidhje nga kërkuesi nuk përbën mosmarrëveshje kompetencash edhe për një arsye tjetër. Nëpërmjet vendimeve të gjykatës së posaçme objekt i kësaj kërkese kushtetuese, Kryeministrit ose Këshillit të Ministrave nuk i është marrë, bllokuar, paralizuar ose vështirësuar institucionalisht ushtrimi i kompetencave të tyre kushtetuese. Kërkuesi i ka të pacenuara kompetencat kushtetuese për zgjidhjen e situatës kur individi i caktuar si ministër është në pamundësi objektive për ushtrimin e detyrës. Këtu duhet mbajtur parasysh se neni 242 i KPP-së nuk bllokon kompetencat e ministrit si institucion, por ndalon individin e marrë të pandehur që të dëmtojë procesin penal nëpërmjet ushtrimit të funksioneve ekzekutive. Ndaj nuk ka bazë kushtetuese argumenti se bllokohet veprimtaria ekzekutive e Këshillit të Ministrave duke u marrë masa ndaluese nga gjykata penale, ajo e pezullimit nga detyra të individit, që është emëruar të ushtrojë detyrën e zëvendëskryeministrit dhe të ministrit. Pamundësia e individit për të ushtruar detyrën e ministrit është e zgjidhshme kushtetutshmërisht, me anë të ushtrimit të kompetencave kushtetuese nga Kryeministri dhe rrjedhimisht nuk mund të çojë në paralizimin e pushtetit ekzekutiv. Duhet theksuar se pamundësia e një ministri për të ushtruar detyrën mund të ndodhë për shkaqe të shumta objektive (p.sh: paaftësi fizike për kohë të gjatë, heqja e zotësisë për të vepruar me vendim të gjykatës civile, dënimi penal me burgim nga gjykata penale me vendim përfundimtar të formës së prerë apo pezullimi nga detyra me vendim gjykate nëpërmjet zbatimit të masës së sigurimit me karakter ndalues të parashikuar nga neni 242 i KPP-së). Kjo nuk do të thotë se shkaktohet mosmarrëveshje kompetencash midis pushteteve, në ato raste kur shkaku lidhet ose rrjedh nga një vendim gjyqësor që në procedurën e marrjes së tij nuk ka cenuar autorizimet që kërkon regjimi kushtetues i imunitetit.
Vullneti politiko-juridik për emërimin e një individi në detyrën e zëvendëskryeministrit ose ministrit nuk konfliktohet me vendimet gjyqësore penale që i pamundësojnë individit të emëruar që përkohësisht ose plotësisht të vijojë të ushtrojë detyrën publike. Në këtë rast individual, Prokuroria e Posaçme dhe Gjykata e Posaçme kanë vepruar në përputhje me kompetencën kushtetuese të ushtrimit të ndjekjes penale dhe të dhënies së drejtësisë penale të specializuar për shkak të subjektit (ministër), të përcaktuar në nenet 135, 148 dhe 148/dh të Kushtetutës. Pra, organet e drejtësisë kanë ushtruar kompetencat e tyre, pa marrë ose cenuar kompetencat e asnjë institucioni shtetëror, sepse kompetenca për caktimin e masave ndaluese të sigurimit ndaj zyrtarëve që nuk janë të zgjedhur sipas ligjit elektoral, u përket vetëm gjykatave, kur përmbushen kushtet dhe kriteret për caktimin e këtyre masave të sigurimit. Edhe në këtë prizëm, prima facie nuk ka mosmarrëveshje kompetencash midis pushteteve.
Në këtë pikë, vëmë në dukje se në jurisprudencën kushtetuese është theksuar se në kuptim të parimit të pavarësisë së pushtetit gjyqësor, të sanksionuar në nenin 145 të Kushtetutës, gjykatat kanë të drejtën ekskluzive për dhënien e drejtësisë (shih vendimin nr. 11, datë 02.04.2008 të Gjykatës Kushtetuese). Sipas nenit 7 të Kushtetutës, sistemi i qeverisjes në Republikën e Shqipërisë bazohet në ndarjen dhe balancimin ndërmjet pushteteve ligjvënëse, ekzekutive dhe gjyqësore. Në zbatim të parimit bazë të shtetit të së drejtës dhe atij të ndarjes dhe balancimit ndërmjet pushteteve, kushtetutëbërësi ka përcaktuar, për secilin nga organet që përfaqësojnë këto pushtete, kompetencat që i përgjigjen qëllimit të tij. Për sa kohë këto kompetenca janë të përcaktuara nga normat kushtetuese, është e palejueshme që një organ tjetër t`i marrë ose t`i anashkalojë ato me vullnetin e tij. Sipas këtij parimi, asnjë organ, në përbërje ose jo të një prej tre pushteteve, nuk mund të ndërhyjë në trajtimin dhe zgjidhjen e çështjeve që sipas rastit do të përbënin objektin qendror të veprimtarisë së organeve ose institucioneve të tjera kushtetuese (shih vendimet nr. 41, datë 16.05.2017; nr. 23, datë 24.04.2015; nr. 24, datë 09.06.2011 të Gjykatës Kushtetuese). Me fjalë të tjera, kompetenca e ushtruar nga prokuroria dhe gjykata në rastin konkret rrjedhin nga kompetenca kushtetuese e ushtrimit të ndjekjes penale dhe dhënies së drejtësisë që u është njohur atyre shprehimisht nga Kushtetuta dhe i përgjigjen qëllimit të pushtetit gjyqësor, ndaj është e palejueshme që një organ tjetër t’i anashkalojë ato me vullnetin e tij, siç duket se synohet të bëhet në rastin konkret.
Masa e sigurimit të ndalimit të ushtrimit të detyrës sipas nenit 242 të KPP-së është e përkohshme dhe i drejtohet individit e jo institucionit, ndaj nuk mund të barazohet me shkarkimin e ministrit (as de facto) dhe as me pezullimin administrativ, duke mos lindur kësisoj asnjë mosmarrëveshje kompetencash midis pushteteve. Zbatimi i saj nuk prek në vetvete kompetencat e pushtetit ekzekutiv, ndonëse ndalon përkohësisht individin deri në tre muaj (neni 267 i KPP-së) të ushtrojë detyrën e ministrit, me qëllim që të garantohet integriteti i procesit penal. Në ndryshim nga disa funksionarë të tjerë kushtetues (si p.sh: funksionarët e sistemit të drejtësisë që mund të pezullohen edhe vetëm për shkak të marrjes së cilësisë të të pandehurit, pa qenë nevoja për marrjen e masës ndaluese sipas nenit 242 të KPP-së), Kushtetuta vërtet nuk parashikon pezullimin administrativ të ministrit nga detyra, por kjo vjen për shkak se ky funksion është politik dhe në rastin e verifikimit të shkaqeve të pamundësisë së individit për ushtrimin e detyrës së ministrit (cilatdo qofshin ato), situata mund dhe duhet të zgjidhet me instrumentet politike përmes bashkëveprimit të organeve kushtetuese ose llogaridhënies në Kuvend, sipas neneve 77, 80 dhe 98 të Kushtetutës.
Për sa më lart, jemi të mendimit se kërkesa ishte haptazi e pabazuar që në krye të herës dhe rrjedhimisht nuk duhej të ishte kaluar për gjykim nga Gjykata në fazën e shqyrtimit paraprak të saj.
Lini një Përgjigje